Com certa regularidade na Itália voltamos a falar de presidencialismo ou semipresidencialismo. Da frente dos Irmãos da Itália, um projeto de revisão constitucional foi apresentado em 2018 e agora ainda mais autoritário pelo primeiro-ministro que repete que o presidencialismo (mas talvez queremos dizer semipresidencialismo?) seria a opção a adotar. Por se tratar de uma reforma constitucional de considerável magnitude, as perguntas a serem feitas são: 1. Qual é o problema que queremos resolver; 2. A ferramenta hipotética é a mais apropriada? 3. Esta ferramenta pode ter contra-indicações significativas?

Qual é o problema? Quais são as razões invocadas para solicitar a eleição direta do Chefe de Estado e o semipresidencialismo? Como Meloni deixou claro em sua entrevista coletiva de final de ano, os motivos são: 1. garantir a estabilidade dos governos e 2. ter governos que resultem de indicações populares. Duas razões não desprezíveis, apresentadas nos últimos anos por muitos partidos e às quais se tentou responder sem muito sucesso através de reformas do sistema eleitoral. Por outro lado, a qualidade do Chefe de Estado não é mencionada, talvez também porque este aspecto não pareça tão relevante, já que com o sistema atual, a Itália conseguiu nas últimas décadas adquirir chefes de Estado com considerável prestígio e capacidade de gerenciar crises com autoridade.

A alegada ferramenta. Primeiro, vamos esclarecer a diferença entre presidencialismo e o chamado vice-presidencialismo. Ambos envolvem a eleição direta do chefe de estado, mas no caso do primeiro, o presidente também é o único ápice do executivo, ou seja, ele é tanto chefe de estado quanto chefe de governo. No segundo, porém, há também um presidente do conselho de ministros que deve contar com a confiança do parlamento. Acrescentemos que o primeiro modelo, ilustrado pelos Estados Unidos, mas também pela maioria dos países latino-americanos, retira do parlamento o poder de desconfiar do chefe de Estado (se não por via legal, ou Acusado) e o chefe de Estado para dissolver o parlamento, conseguindo assim uma clara separação entre os dois poderes. Aos que falam deste modelo, recordemos que, como mostra o caso americano, o poder do presidente é então fortemente limitado (no quadro legislativo) por um Congresso claramente autónomo (o parlamento) que pode exprimir maiorias opostas (e faz frequentemente). . Na verdade, o presidente está longe de ser onipotente.

Já que me parece que queremos falar de semipresidencialismo, vamos dar uma olhada ao nosso redor. Limitando-nos aos Estados europeus, a eleição direta do presidente certamente não é uma raridade, está até em alta. Nada menos que dezenove países o adotam hoje, enquanto em um número menor (9) o Chefe de Estado é eleito pelo parlamento. E, claro, há os países monárquicos (8) que dependem da sucessão hereditária de um monarca fortemente despolitizado. Apenas Chipre adota um modelo presidencial completo. Além da França, Áustria, Bósnia e Herzegovina (mas com uma presidência de três membros), Bulgária, Croácia, Finlândia, Irlanda, Islândia, Lituânia, Montenegro, Macedônia do Norte, Polônia, Portugal, República Tcheca, Romênia, Sérvia, Eslovênia , Eslováquia e Ucrânia adotam o primeiro modelo.

Pois bem, de todos estes países, na prática, só a França funciona realmente segundo o modelo que imaginamos na Itália, ou seja, com um Presidente da República que é também o chefe político do país e a quem o governo está subordinado . A França é, portanto, a exceção e não a norma! Noutros países, encontramos um presidente eleito por sufrágio universal mas o governo é formado com base nos resultados das eleições legislativas e nas maiorias que se formam no parlamento. Os líderes do partido pretendem se estabelecer como primeiros-ministros por meio de eleições parlamentares, em vez de concorrer à presidência.

Primeira consequência, o papel político do governo não está subordinado ao do presidente, segunda consequência a configuração política do governo pode ser diferente da do presidente. Além disso, sob o mesmo presidente pode haver diferentes formações de governo dependendo das coalizões que se formam ou se dissolvem no parlamento. Assim, os dois objetivos para os quais Meloni propõe o semipresidencialismo não dependem da eleição direta do presidente, mas do sistema partidário. Dependendo do caso, pode haver estabilidade ou instabilidade; quanto aos “governos resultantes de indicações populares”, ocorrerá exatamente o que ocorre nos sistemas parlamentaristas. Em alguns casos a indicação popular será clara, em outros as negociações entre os partidos no parlamento decidirão.

E se o modelo francês fosse implementado? A questão então é como reproduzir essa exceção. O ponto merece ser esclarecido para nossos aspirantes a reformadores. Alguém dirá que tudo reside nos poderes estabelecidos nas respectivas constituições. Na realidade, o forte protagonismo político do presidente francês decorre da forma como o modelo “começou” no início e depois se desenvolveu e da conformação do sistema partidário. A “tração presidencial” do sistema foi originalmente construída graças à figura politicamente dominante de De Gaulle, à grave crise dos partidos franceses da Quarta República e ao fato de que os novos partidos da Quinta República foram construídos e reconstruídos ao longo do tempo por volta de as ambições presidenciais e perspectivas de uma série de líderes políticos. De De Gaulle a Macron, os líderes com aspirações presidenciais moldaram os partidos, e não o contrário. Em outros países, no entanto, os partidos mais fortes e seus líderes preferiram jogar seu jogo (muitas vezes também para fins de coalizão) no parlamento e, portanto, deixaram as eleições presidenciais para políticos menos importantes. Para alcançar o semipresidencialismo ao estilo francês, não basta, portanto, reescrever as regras da constituição.

Recorde-se ainda que o caso francês também apresentou situações no passado em que o presidente se viu obrigado a conviver com uma maioria parlamentar de cor oposta, ou com uma maioria que não dominava totalmente. A sabedoria dos presidentes Mitterrand e Chirac e sua disposição em ceder lugar aos primeiros-ministros permitiram uma convivência relativamente pacífica com um governo de orientação política diferente (que assumiu a liderança política plena). Em outros países europeus, presidentes com ambições políticas menos controladas viram-se envolvidos em disputas institucionais com governos que apelavam para maiorias parlamentares rivais. Com resultados não muito positivos.

Resumindo portanto e pensando também em nossos “reformadores” podemos fixar estes pontos: a. a introdução da eleição direta do presidente não garante um “semipresidencialismo à francesa” se não houver as mesmas condições particularmente favoráveis; b. na maioria dos casos, o “semipresidencialismo” funciona como um parlamentarismo clássico com a única (insignificante) diferença de que o presidente é eleito pelos cidadãos e não pelo parlamento; contra está longe de ser impossível que surjam tensões e conflitos entre um presidente eleito diretamente e um chefe de governo expresso por meio de eleições parlamentares se ambas as partes não tiverem a sabedoria de aceitar uma coexistência política pactuada.

As razões para empreender o caminho sempre complicado e muitas vezes conflituoso da reforma constitucional parecem, portanto, muito limitadas, especialmente porque na Itália a Presidência da República, mesmo indiretamente eleita, desempenhou um papel importante e geralmente positivo na vida política simplesmente usando poderes reconhecidos pela Constituição, ou seja, o poder de nomear o chefe de governo, o poder de nomear ministros e o poder de submeter leis ao parlamento. Acima de tudo, deve-se notar que, embora esses poderes tenham permanecido formalmente inalterados ao longo do tempo, o escopo político de seu uso variou dependendo da situação. Acima de tudo, estamos falando sobre os poderes do Presidente em relação ao governo, uma questão que assume particular importância hoje. A experiência dos últimos anos tem demonstrado que cada vez que os partidos representados no parlamento não conseguiram formar uma maioria governamental capaz de enfrentar uma situação de crise grave e tiveram medo de enfrentar eleições antecipadas , cabe ao Presidente da República assegurar uma substituição e pilotar uma solução de alto calibre pela nomeação de uma personalidade independente e de grande prestígio capaz de constituir uma larga maioria. Foi o caso dos governos Ciampi, Monti e finalmente Draghi. Mas os chefes de Estado também intervieram de forma menos sensacionalista, destituindo algumas nomeações de ministros consideradas duvidosas e garantindo a fidelidade do país aos seus compromissos internacionais.

Pergunta-se então se a iniciativa do semipresidencialismo é uma bandeira a ser levantada e não um projeto pensado para melhorar o funcionamento do sistema institucional italiano.

Anexo. A proposta do IDE 2018

Antecipando o projeto que será apresentado, vejamos o projeto de lei dos Irmãos da Itália de 11 de junho de 2018 para entender se as questões aqui levantadas são claras para os promotores (incluindo também o primeiro-ministro Meloni).

Vários artigos afirmam o papel de chefe de governo do Presidente da República (art. 83: o “Presidente representa a Itália a nível internacional e europeu; art. 92: “o Presidente preside o Conselho de Ministros; art. 95 “o O presidente dirige a política geral do governo e é responsável por ela [ma come?]. Ele mantém a unidade da direção política e administrativa ao liderar e coordenar a atividade dos ministros com a ajuda do Primeiro-Ministro”). Então, queremos um presidente no poder.

Por outro lado, pouco ou nada muda sobre a dissolução do Parlamento e sobre a presidência do Conselho de Defesa e a declaração de guerra (art. 87 e 88 reformulados); apenas o Conselho Supremo de Política Externa é acrescentado.

E chegamos à outra componente do governo do país, nomeadamente o Conselho de Ministros. Aqui, a inovação não está na nomeação do primeiro-ministro ou dos ministros, que seguem a atual constituição, mas na relação entre o governo e o parlamento. Segundo o modelo francês (mas não só…) a confiança expressa do parlamento não é considerada obrigatória, basta a confiança implícita, ou seja, a ausência de moção de censura. Seria, portanto, mais fácil ter governos minoritários (especialmente se as oposições forem divididas e bilaterais), que, no entanto, terão que obter a maioria nas votações normais no parlamento. No que diz respeito à desconfiança, introduz-se estranhamente a chamada desconfiança construtiva (usada em um sistema parlamentarista como a Alemanha). Com base nisso, a pessoa que apresenta a moção deve indicar o nome do próximo chefe de governo. Não parece que os redatores do projeto tenham percebido que, se a moção for aprovada, o presidente ficará privado do poder de escolher o chefe do governo!

Em todo o caso, quer após eleições normais que dão maioria diferente da cor do Presidente da República, quer em caso de desconfiança construtiva, nada pode impedir a perspetiva de um governo com orientação política diferente da do Presidente. Será que o presidente ainda vai querer dissolver as câmaras ou, ao contrário, a coabitação será uma possibilidade concreta, e então o papel intrusivo atribuído ao presidente na gestão do governo será mais uma fonte de conflito do que um instrumento para dar clareza ao governo do país?

Em conclusão, no momento a concepção de semipresidencialismo parece um tanto confusa.